مدخل‌هایی به حکمرانی
آقای یاسر خوشنویس
حکومت قانون یکی از مفاهیم کلیدی در حکمرانی دوره مدرن است. حکومت قانون مستلزم آن است که دولت بر مبنای مجموعه‌ای از قوانین عمل کند که به یکسان در مورد همه شهروندان از جمله کارگزاران دولت اِعمال می‌شوند. بدین ترتیب، حکومت قانون مفهومی هنجاری است به این معنای که دولت را موظف به برابر دانستن همگان در پیشگاه قانون می‌کند. به عبارت دیگر، هیچ کسی خصوصاً حاکم یا حاکمان نمی‌تواند اراده خود را بر قانون تحمیل کند، خواه حاکم پادشاه باشد، خواه رئیس جمهور یا مجلس. کارگزاران دولت نباید امتیازی نسبت به عموم شهروندان داشته باشند. در سطحی گسترده‌تر، حکومت قانون مستلزم آن است که اِعمال قانون نباید به مشخصه‌ها و خصوصیات شهروندان وابسته باشد؛ برای مثال، نژاد، طبقه، جنسیت، مذهب، عضویت در یک حزب خاص و مواردی از این است نباید باعث شود که برخی از قوانین در مورد برخی از شهروندان متفاوت با دیگران اعمال شود.
مفهوم حکومت قانون تبعاتی را درباره خصوصیات خودِ قانون‌ها به همراه دارد. قوانین باید برای شهروندان قابل فهم و همچنین قابل اطاعت کردن باشند. محتوای قانون باید شفاف و پایدار باشد تا شهروندان بتوانند آن را درک کنند. همچنین، قوانین نباید وظیفه‌ای غیر قابل اجرا را بر عهده شهروندان بگذارند. علاوه بر این، قوانین باید با یکدیگر سازگار باشند و در صورتی که تعارضی میان قوانین پیش آید، باید سازوکاری برای رفع تعارض در مجموعه قوانین دیده شود. معمولاً، قوانین عطف به ما سبق نمی‌شوند، چرا که در غیر این صورت، شهروندان پیش‌تر نمی‌دانسته‌اند که قانون چه انتظاری از آن‌ها دارد.
ایده حکومت قانون تنها به دولت‌های دموکراتیک مبتنی بر نمایندگی محدود نمی‌شود. یک حکومت پادشاهی نیز در صورتی که پادشاه را همچون سایر شهروندان تابع قانون بداند، ذیل ایده حکومت قانون عمل می‌کند. برای آن که حکومت قانون در عمل محقق شود، برخی نهادها مورد نیازند. از جمله، باید نظام قضایی مستقلی وجود داشته باشد که بتواند در برابر مداخله سیاسی بخش‌های دیگر دولت مقاومت کنند. نظام قضایی هم باید بتواند قوانین را تفسیر کند و هم باید کاربست و اعمال آن را ارزیابی کند. علاوه بر این، شهروندان باید به مشاوره‌های قضایی و وکیل دسترسی داشته باشند تا بتوانند در صورت اِعمال غیرمنصفانه قوانین از خود دفاع کنند. معمولاً به اجرا در آمدن حکومت قانون با تدوین قانون اساسی همراه است. قانون اساسی بنیانی را شکل می‌دهد که چارچوب حقوق و وظایف دولت و شهروندان را مشخص می‌کند. با تدوین قانون اساسی، محدوده‌های اقدامات دولت مشخص می‌شود و شهروندان می‌توانند هنگام مواجه شدن با اقدامات غیرعادلانه دولت، به قانون اساسی استناد کنند. تفصیل چارچوب‌های مذکور در قانون مدنی و سایر قوانین مطرح می‌شود.
ایده حکومت قانون دست کم در ابتدا، برداشتی سلبی را به همراه دارد. به این معنی که حکومت قانون بر «عدم» خودکامگی یا بوالهوسی حاکمان تأکید دارد و از شهروندان در مقابل مداخلات مستبدانه دولت و کارگزاران دولتی حمایت و حفاظت می‌کند. با این حال، این پرسش مطرح است که آیا حکومت قانون به معنای کاربست سازگار و یکسان قانون به خودی خود و فی‌نفسه اثرات مثبتی نیز دارد یا خیر. این رویکرد فهمی ایجابی را از حکومت قانون شکل می‌دهد. تحلیل‌های ایجابی به این نکته اشاره می‌کنند که ایده حکومت قانون اهدافی اخلاقی را دنبال می‌کند. حتی اگر حکومت قانون فی‌نفسه یک ارزش اخلاقی نباشد، اما در پیشبرد و تحقق ارزش‌هایی اخلاقی چون عدالت، برابری و حقوق بشر نقش دارد. طبق این تلقی، حکومت قانون تنها مجموعه‌ای از رویه‌های اجرایی نیست، بلکه در تحقق ارزش‌هایی مهم سهیم است.
اگر چه می‌توان از خیر بودن حکومت قانون دفاع کرد، اما جالب است که نکته ای غیردموکراتیک در این خصوص وجود دارد. اگر بپذیریم که قانون بر تصمیم‌های حاکم همچون پادشاه فائق آید، باید بپذیریم که قانون بر تصمیم‌های نهادهای که به شکلی دموکراتیک انتخاب شده‌اند (مانند مجلس یا سایر شوراها) نیز فائق آید. این موضوع خصوصاً هنگامی اهمیت پیدا می‌کند که نهادهای دموکراتیک قصد دارند تصمیمی بگیرند که با قانون‌های کنونی در تعارض است یا قصد دارند قوانین موجود را تغییر دهند. در این صورت، باید به مصالحه‌ای میان دو موضوع دست یافت: از یک سو، حکومت قانون که از شهروندان در برابر دولت محافظت می‌کند و از سوی دیگر، خطر این که نهادهای قضایی مرتبط همچون دادگاه قانون اساسی به عنوان مانعی در برابر نهادهای دموکراتیکی که می‌خواهند اراده عمومی را به اجرا در آورند، عمل کنند. این مصالحه در ترتیبات اجرایی کشورهای مختلف به صورت‌های متفاوتی تحقق پیدا کرده است.
مفهوم حکومت قانون در قرن‌های هفدهم و هجدهم از جانب متفکرانی مطرح شد که آموزه سنتی حق الهی شاهان برای حکومت را رد می‌کردند. طبق آموزه اخیر، مشروعیت حکومت پادشاهان از اراده الهی نشات می‌گرفت. در این حالت، شاهان عملاً مطلق‌العنان بودند و قانونی آن‌ها را مشروط یا محدود نمی‌ساخت. فلاسفه‌ای چون لاک و روسو این دیدگاه را مطرح کردند که حق حاکمیت متعلق به مردم است و مردم با رضایت یا از طریق قرارداد، این حق را در اختیار حاکمان قرار می‌دهند. بنابراین، در صورتی که حاکمی هوسبازانه یا خودکامانه عمل کند، مشروعیت حکمرانی او سلب می‌شود. در دوره روشنگری، بسیار از متفکران ایده حکومت قانون را پیش‌شرط مشروعیت سیاسی تلقی کردند و بدین ترتیب، تلقی هنجاری از این مفهوم تثبیت شد که حکومت مشروع را از استبداد متمایز می‌کرد.
با این حال، در قرن‌های بعدی خصوصاً در قرن بیستم، تلقی ای تجربی از حکومت قانون بسط پیدا کرد. اگر چه تلقی هنجاری از حکومت قانون کنار گذاشته نشده، اما خصوصا در دهه‌های پایانی قرن بیستم و همراه با مطرح شدن جریان «حکمرانی خوب»، حکومت قانون نقش مهمی در تحلیل وضعیت کشورها از حیث توسعه اقتصادی پیدا کرده است. بدین معنا که مدافعان حکمرانی خوب استدلال‌هایی اقتصادی را به نفع حکومت قانون مطرح می‌کنند. برای نمونه، استدلال می‌شود که سرمایه‌گذاران خارجی نسبت به سرمایه‌گذاری در کشورهایی که بر حکومت قانون مبتنی نیستند، تمایل کمتری نشان می‌دهند چرا که چنین دولت‌هایی را ناپایدار می‌یابند. همچنین، استدلال می‌شود که در کشورهایی که حکومت قانون در آن‌ها جریان دارد، کاربست قانون سازگار و پیش‌بینی‌پذیر است، حقوق مالکیت مادی و معنوی بهتر رعایت می‌شود و الزامات قراردادها با دقت و اطمینان بیشتری به اجرا در می‌آیند. همچنین، فساد اداری در چنین کشورهایی کمتر است و تمامی این امر موجب شکوفایی کسب‌وکارها در این کشورها می‌شود. بدین ترتیب، حکومت قانون نه تنها جنبه‌ای هنجاری در مشروعیت‌بخشی به دولت‌ها دارد، بلکه می‌توان استدلال‌هایی تجربی به نفع آن ارائه کرد.
