مدخل‌هایی به حکمرانی
یاسر خوشنویس
بازار فضایی انتزاعی است که در آن، تامین‌کنندگان کالاها و خدمات خود را به قیمت تعادلی به مصرف‌کنندگان می‌فروشند. قیمت تعادلی از مبلغی که مصرف‌کنندگان برای دستیابی به کالا یا خدمات حاضر به پرداخت آن‌اند و هزینه تولید برای مصرف‌کنندگان نشأت می‌گیرد. عوامل مختلفی از جمله فناوری تولید، سلیقه مصرف‌کنندگان، شرایط عمومی جامعه و رخدادهای زیست‌محیطی بر رابطه میان عرضه و تقاضا تاثیر می‌گذارند. مفهوم کلیدی در این میان رقابت میان تامین‌کنندگان است به نحوی که آنها سعی دارند در عین حال که سود خود را بیشینه می‌کنند، مصرف‌کنندگان را به عدم خرید کالاها و خدمات مشابه و خرید کالا و خدمات خود جذب کنند. اگر موانعی جدی برای ورود تامین‌کنندگان جدید به بازار وجود داشته باشد، رقابت صدمه خواهد خورد.
از حیث نظری، بازار آزاد بازاری است که دولت در آن دخالتی ندارد و مقرراتی را برای عرضه و تقاضا در بازار تنظیم و اعمال نمی‌کند. با این حال، دولت‌ها همواره نقشی در این میان دارند. دست کم، دولت‌ها باید زیرساخت حقوقی و نهادی را برای تبادل‌ها در بازار و به اجرا در آمدن قراردادها فراهم کنند.
رویکردی جایگزین برای تولید و توزیع کالاها و خدمات از طریق بازار، تولید و توزیع از طریق بخش عمومی است. نمونه اعلای این وضعیت را می‌توان در کشورهای بلوک شرق سابق دید. در این حالت، شرکت‌های دولتی کالاها و خدمات را تولید و عرضه می‌کنند، تولید بر اساس برنامه‌ریزی دولتی انجام می‌شود و نوعاً رقابتی وجود ندارد.
از منظر بحث حکمرانی، دو سرفصل را باید از یکدیگر تمیز داد: (1) «حکمرانیِ بازار» یعنی نحوه حکمرانی دولت بر بازار و (2) «حکمرانی از طریق بازارها» یعنی نحوه عملکرد بازارها به عنوان شکلی از هماهنگ‌سازی در حوزه حکمرانی. حکمرانیِ بازار به مجموعه قوانین و سازوکارهایی اشاره دارد که دولت از آنها برای بهبود عملکرد بازار خصوصاً حفظ رقابت بهره می‌گیرد. دولت سعی می‌کند در این زمینه از بروز اموری چون شکل‌گیری انحصار، تبانی در قیمت‌گذاری یا احتکار جلوگیری کند.
اما نکته مهم‌تر از منظر بحث حاضر، حکمرانی از طریق بازارهاست. مقصود از این عبارت این است که بازارها چگونه کالاها و خدمات را در برای عموم عرضه می‌کنند. کشورهای مبتنی بر اقتصاد بازار (بلوک غرب در برابر بلوک شرق سابق) بازارها را ابزار اصلی توزیع کالاها و خدمات می‌دانند. اگرچه این کشورها خود با هم تفاوت‌هایی دارند (مانند رویکرد لیبرال در ایالات متحده و انگلستان، رویکردتوسعه گرا در فرانسه خصوصا در دهه‌های 1970 و 1980 و رویکرد هماهنگی در بازار در کشورهای اروپای شمالی که به جزئیات و تفاوت‌های آنها نمی‌پردازیم)، تحولی که در اواخر قرن بیستم در اکثر این کشورها دیده می‌شد، افزایش نقش بازارها در تامین و عرضه خدماتی بود که پیش تر دولت‌ها آنها را تامین و عرضه می‌کردند و اصطلاحا «خدمات بخش عمومی» نامیده می‌شوند. بخش‌هایی چون حمل و نقل عمومی و راه آهن، مخابرات، بهداشت عمومی و تامین انرژی از جمله بخش‌هایی بودند که در این تحولات مورد توجه قرار گرفتند و انحصار مطلق با نسبی دولت‌ها در آنها کاهش پیدا کرد.
بدین ترتیب، سازوکارهای رقابت و قیمت‌گذاری مرسوم در بازارها در حوزه خدمات عمومی ادغام شدند. این فرایند «بازاری‌سازی» (marketization) نامیده می‌شود. شاخص‌ترین شکل از بازاری‌سازی خصوصی‌سازی است. این امر هنگامی روی می‌دهد که دولت تولید یک کالا یا تامین یک خدمت را طور کامل به بخش خصوصی واگذار می‌کند. در شکلی دیگر از بازاری‌سازی، دولت کنترل تولید خدمات را حفظ می‌کند، اما اصلاحاتی انجام می‌دهد تا رقابت در حوزه عمومی افزایش یابد. برای نمونه، بخش‌هایی از فرایند تولید یا توزیع خدمات از طریق فرایندهای مناقصه یا موارد مشابه برون‌سپاری می‌شود.
بازاری‌سازی در چارچوب نظریه اقتصاد نولیبرال شکل گرفت که در دهه 1980 در دولت‌های کشورهایی چون ایالات متحده و انگلستان به نظریه قالب بدل شده بود. منتقدانِ رویکردهای سلسله‌مراتبیِ مرسوم ادعا می‌کردند که این رویکردها در تامین خدمات عمومی ناکارآمدند؛ خصوصا این که انحصار دولتی مانع رقابت می‌شود و خدمات عمومی از مزایای رقابت که در دیگر حوزه‌ها دیده می‌شود، بی‌بهره می‌ماند. پس از گسترش رویکرد نولیبرال در کشورهای توسعه‌یافته بلوک غرب، رویکرد بازاری‌سازی از طریق صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به دیگر کشورها از جمله کشورهای تازه جداشده از بلوک شرق سابق و نیز کشورهای در حال توسعه توصیه یا به معنایی تحمیل شد. وام‌های نهادهای مذکور معمولاً با بندهایی در مورد لزوم اجرای سیاست‌های بازاری‌سازی همراه بود. بازاری‌سازی در میانه دهه 1990 به اوج خود رسید، اما در کشورهای مختلفی اثراتی چون شکست بازار یا افت عملکرد دولت را به همراه داشت.
تحلیلگران برای درک این وضعیت به این نکته اشاره کردند که حکومت‌ها در بسیاری از کشورهای در حال توسعه ضعیف‌اند و قادر نیستند کارکردهای پایه‌ای حکمرانی را به درستی به انجام رسانند. بدین ترتیب باید میان «دامنه وظایف» دولت و «قوت» دولت تمایز قائل شویم. دامنه وظایف دولت به مجموعه فعالیت‌هایی اشاره دارد که بخش عمومی عهده‌دار آن است. قوت دولت به این امر می‌پردازد که بخش عمومی تا چه اندازه در پیگیری و انجام این فعالیت‌ها اثربخش عمل می‌کند. اصلاحات نولیبرال سعی داشتند دامنه فعالیت‌های دولت‌ها را محدود کنند. اما به نظر می‌رسد که مانع اصلی پیش روی کشورهای در حال توسعه ضعف در زمینه قوت دولت است. بدین ترتیب، به تدریج حتی نهادهایی چون بانک جهانی از شدت تاکید خود بر بازاری‌سازی کاستند و بیشتر به ظرفیت‌سازی در دولت‌ها توجه نشان دادند.
بحث‌های متنوعی درباره اثربخشی و تناسب بازارها و بازاری‌سازی در زمینه خدمات عمومی وجود دارد. از یک سو، مدافعان رویکرد بازاری‌سازی اشاره می‌کنند که مزیت‌های بازارها در سایر حوزه‌ها مانند پویایی، انعطاف‌پذیری، کارآفرینی و نوآوری وارد بخش عمومی می‌شوند و اثربخشی را افزایش می‌دهند. در مقابل، منتقدان معتقدند که بازاری‌سازی مشکلاتی همچون پراکندگی و نا یک‌دستی در ارائه خدمات عمومی، کاهش کنترل دولت در زمینه اجرای سیاست‌ها و تضعیف پاسخگویی در قبال مردم را به همراه دارد. باید به این نکته توجه داشت که بروز این نکات مثبت و منفی به زمینه تاریخی، سیاسی و اقتصادی هر کشور یا منطقه و نحوه تعامل بازیگران در این بستر وابسته است و شاید نتوان پاسخی جهان‌شمول به این پرسش داد که بازاری‌سازی در حوزه خدمات عمومی کارآمدی حکومت را افزایش می‌دهد یا خیر.
