لیبرالها در برابر حاکمیتطلبان؟
دنیله فلونک[1]
مارکوس یاختنفوکس[2]
آنکه اس. اوبندیک[3]
ترجمه: سمانه هاشمینژاد
چکیده
ما به بررسی کشمکشها در حکمرانی اینترنت بر سر هنجارها و نهادها میپردازیم. در این عرصۀ نوظهور، حلوفصل اختلافات کمتر نهادینه شده است و کشمکشها در سطحی بنیادین رخ میدهند. حکمرانی اینترنت، رقابت دو اردوگاه قدرت را به نمایش میگذارد که به واسطۀ اهداف اجتماعیِ اساساً متفاوت مشخص میشوند: اردوگاه لیبرال که از جایگاه تثبیتشدهتری برخوردار است و بر نقش محدود حکومت، حکمرانی خصوصی و چندجانبه[1] و همچنین آزادی بیان تأکید دارد. در مقابل، اردوگاه حاکمیتطلب رقیب بر کنترل حاکمیتی، بین دولتگرایی[2] و مقابله با غلبۀ نهادهای غربی و بازیگران خصوصی تأکید میکند. ما فعالشدن و تحول کشاکش میان این دو اردوگاه درخصوص هنجارها و نهادها را در چهار رویداد دنیال میکنیم: اجلاس جهانی جامعۀ اطلاعاتی (WSIS)، کنفرانس جهانی ارتباطات راه دور بینالمللی (WCIT-12)، پنجمین جلسۀ گروه کارشناسان دولتی سازمان ملل متحد (UNGGE) و کنوانسیون بوداپست شورای اروپا. آنچه مشاهده میکنیم، تقابلهای شدید میان هنجارها و همچنین تلاشهای راهبردی برای ایجاد نظامهای مدیریتی رقابتی و تغییر نظام مدیریتی به سمت ساختارهای بیندولتی توسط حاکمیتطلبان است. بهرغم این تلاشهای تهاجمی در راستای ایجاد نهادها و هنجارهای جدید، نظم موجود در حکمرانی اینترنت همچنان پابرجاست. بنابراین، کشمکشهای قدرت در حکمرانی جهانی اینترنت لزوماً به چندپارگی این حکمرانی نمیانجامد.
واژگان کلیدی: چندجانبهگرایی مناقشهآمیز؛ حکمرانی اینترنت؛ تقابل هنجارها؛ حق حاکمیت
مقدمه
در پی افزایش چشمگیر اهمیت حکمرانی اینترنت، تحلیل و بررسیهای این حوزه به طور فزاینده از تجزیهوتحلیلهای عمدتاً فنی بهسوی زاویه دیدهای کلیتر و مفهومیتری از قبیل مشروطسازی،[3] تحول هنجارها[4] یا نقش منافع حکومتها[5] حرکت کردهاست. ما با واکاوی کشمکشهای میان اردوگاههای قدرت در حکمرانی اینترنت طی 20 سال گذشته، در این جریان غالب مشارکت میکنیم.
یافتههای ما حاکی از آن است که هرچند ممکن است متأثر از تازگی نسبی و پویایی شدید این عرصه، انتظارِ مشاهدۀ تحولات سریع در ساختارهای حکمرانی و همچنین صورتهای پیچیدۀ کشمکش را داشته باشیم، بااینحال با ثبات نسبی و تغییر آهستۀ اردوگاه قدرت مواجهیم. یک اردوگاه لیبرال مسلط، بهشدت از حمایت حکومتهای غربی برخوردار است؛ بااینحال، بیشازپیش توسط یک اردوگاه حاکمیتخواهِ جسور بهرهبری چین، روسیه و شماری از کشورهای اقتدارگرا و همچنین برخی کشورهای درحالتوسعه بهچالش کشیده میشود. خلاف آنچه ممکن است انتظار داشته باشیم، افزایش شمار نهادها و مجامع مرتبط با حکمرانی اینترنت و فعالشدن بیپردۀ تقابلهای هنجاری (هنوز) به چندپارگی حکمرانی اینترنت نینجامیدهاست. در عوض، اردوگاه لیبرال دستخوش دگرگونیهای داخلی تدریجی است.
استدلال ما این مسیر را دنبال میکند: در بخش بعدی، فهم خود را از حکمرانی اینترنت و کشمکشهای قدرت ارائه میدهیم و روششناسیمان برای انتخاب نمونهها و تحلیل این کشمکشها را معرفی میکنیم. در چهار بخش بعدی، برای حمایت از استدلالمان، مطالعات موردی مختلف و پرجزئیاتی را ارائه خواهیم داد. در انتها، با توسل به تفسیر و تعمیم یافتههایمان، به نتیجهگیری خواهیم پرداخت.
مفاهیم و روشهای تحلیلی
همواره میان سیاستگذاران[6]و پژوهشگران متخصص[7] تعریف حکمرانی اینترنت موضوع مباحثات عمدهای بودهاست. ازآنجاکه قصد داریم مفاهیم متداول را در مطالعۀ حکمرانی اینترنت بهکار ببندیم، همسو با استفادۀ رایج در روابط بینالملل، حکمرانی (جهانی) را اینگونه تعریف میکنیم: «اِعمال سلطه فراتر از مرزهای ملّی و همچنین هنجارها و قوانینی که فراتر از مرزهای دولت-ملت مورد توافق قرار گرفتهاند؛ هردوی این موارد با استناد به خیرهای مشترک یا مسائل فراملّی توجیه میشوند».[8] این تعریفِ نسبتاً گسترده، نهادهای کاملاً بیندولتی، سازمانهای تماماً خصوصی یا غیرانتفاعی و اَشکال ترکیبی را دربرمیگیرد و بههنجارهای موردپذیرش و اِعمال قدرت (بهجای صرفاً قدرت) اشاره دارد؛ امّا درخصوص مقاصد اجتماعی بنیادین، موضعی بیطرفانه اتخاذ میکند.
حکمرانی اینترنت (مانند حکمرانی در سایر حوزههای نیازمند حکمرانی) در قلمروهای مشخصی تحقق مییابد. بهرغم آنچه اغلب در ادبیات مرتبط با حکمرانی اینترنت پنداشته میشود،[9] یک اردوگاه قدرت چیزی فراتر از گروهی از حکومتهای همفکر است و درواقع «یک اردوگاه حکمرانی است که دستکم شامل یک قدرت داخلی یا بینالمللی میشود و محدودۀ آن بهواسطۀ درک بازیگران درگیر از یک مصلحت یا هدف عمومی در یک سطح حکمرانی مشخص، معیّن میشود».[10] یک اردوگاه قدرت، میتواند شامل بازیگران متنوعی باشد؛ از قبیل حکومتها، سازمانهای بیندولتی، بازیگران دولتی و مجامع چندجانبه. برخی از این بازیگران در نقاط کانونی و برخی دیگر در پیرامون قرار دارند. مطابق با این تعریف از حکمرانی، اردوگاههای قدرت صرفاً موجودیتهایی کارکردی یا فنسالارانه نیستند؛ بلکه نظامهایی هنجاری دربارۀ خیرهای مشترک هستند. برای تحلیل تجربیمان، میان دو سنخ آرمانی (ideal type) تمایز قائل میشویم: یک اردوگاه لیبرال و یک اردوگاه حاکمیتطلب. توضیحات ما، صفات ممیزه و ویژگیهای متمایز این دو را مورد تأکید قرار میدهد. این سنخهای آرمانی، با هدف بازنمایی دقیق یک واقعیت پیچیده طرح نشدهاند؛ بلکه از واقعیتِ مدِّنظر منتزع شدهاند تا بهعنوان مفاهیم تحلیلی مورد استفاده قرار گیرند.
حامیان اردوگاه لیبرال، به اینترنت همچون یک فرصت و فضای فراملّی نوظهور مینگرند که حکمرانی بر آن باید عمدتاً از طریق خودتنظیمی خصوصیِ مبتنی بر مشارکت داوطلبانه و تخصصِ موضوعی صورت پذیرد. نهادها باید منعطف و مبتنیبرذینفعان باشند و از سوی دیگر، نقش دولت باید به تأمین امنیت و اجرای قوانین الزامآور در مواقع ضروری محدود شود. هدف اجتماعی حامیان این اردوگاه، تشویق توسعۀ اینترنت تا حد امکان است؛ از طریق اعطای بیشترین آزادی ممکن به افراد، شرکتها و سازمانهای جامعۀ مدنی. سازمانهای دولتی برای دستیابی به این هدف، بیشازحد حافظ وضع موجود تلقی میشوند. ایدئولوژی بنیادین حامیان این اردوگاه، ترکیبی از بازار آزاد و تفکر کثرتگرای مبتنی بر جامعۀ مدنی است.
حامیان اردوگاه حاکمیتطلب، اینترنت را بیشتر به مثابۀ یک تهدید میبینند تا یک فرصت. ازا ین رو، اینترنت باید تحت حاکمیت نهادهای بین دولتی قرار گیرد تا از حاکمیت ملی محافظت گردد و از دخالتهای خارجی جلوگیری شود. شرکتها، جامعۀ مدنی و کارشناسان در بهترین حالت باید نقشی مشورتی داشته باشند. هدف اجتماعی این اردوگاه قدرت، حفاظت از حاکمیت ملی و ارزشها و اهداف داخلی اساسی در برابر بازیگران داخلی یا بینالمللی است که بهواسطۀ اینترنت قدرت یافتهاند. ایدئولوژی زیربنایی اینان، مبتنی بر جهانی است که در آن دولتها فارغ از مداخلات و محدودیتهای خارجی، دربارۀ سیاستهای داخلیشان تصمیم میگیرند و بر مبنای برابری حاکمیتی وارد توافقات بینالمللی میشوند.
ارزش افزودۀ بناکردن دو دیدگاه رقیب در زمینۀ حکمرانی اینترنت، از این واقعیت ناشی میشود که هر چند غالباً مقاصد اجتماعی، ساختارهای نهادی و هنجارهای اجتماعی یا قانونی پرشماری وجود دارد، این عناصرِ بسیار مشخص معمولاً در مجموعههای همبستهای ارائه میشوند. بهمثابۀ مفاهیم تحلیلی، دو اردوگاه قدرتی که در قالب سنخهای آرمانی بهکار بردهایم، در سطوح نسبتاً بالایی از انتزاع قرار دارند. در هر یک از این دو اردوگاه، تنوع به چشم میخورد؛ امّا هیچ راه سومی وجود ندارد که قاطعانه از اردوگاههای لیبرال و حاکمیتطلب مجزّا باشد. دیدگاههای لیبرتارین که در دهۀ 1990 محبوب بودند و همچنین تقاضاهای مطرحشده در سالهای اخیر جهت تنظیمگری سختتر و حضور فعالانهتر حکومتها، صورتهای متفاوت و روندهای ممکنی از اردوگاه لیبرال هستند.
همچنین، رژیمهای مقرراتی متفاوت ایالات متحده و اتحادیۀ اروپا در حوزۀ حریم خصوصی دادهها[11] شکلدهندۀ کشمکشهای درونی در این حوزه است. اردوگاه حاکمیتطلب دربرگیرندۀ دیدگاه حکومتهای اقتدارگراست که خواهان کنترل اینترنت با هدف حفظ سیطرۀ داخلیاند و همچنین دیدگاه کشورهای در حال توسعهای که مشتاقاند در نظام حکمرانی از جایگاه مؤثرتری برخوردار باشند؛ نظامی که آن را شدیداً تحت سلطۀ کشورها و شرکتهای غربی مییابند. زمانی که از «حامیان» یا «هواداران» اردوگاه لیبرال یا حاکمیتطلب سخن به میان میآوریم، این تعابیر را به عنوان واژگانی اختصاری برای بیان مواضع حکومتها و سایر بازیگران در قبال راههای جایگزین برای سازماندهی حکمرانی اینترنت بهکار میبریم. این مفهوم، بیانگر مواضع آنان در خصوص دیگر مسائل نیست و همچنین نباید با عضویت رسمی اشتباه گرفته شود. اگر چه این مفهوم در قبال بازیگران بیطرف است و میتواند شامل شرکتها و بازیگران جامعۀ مدنی نیز باشد، در این مقاله بهعلت محدودیت فضا، عمدتاً بر حکومتها تمرکز داریم.
از این دو اردوگاه قدرت برای درک تحول کشمکشهای پیرامون نحوۀ سازماندهی حکمرانی اینترنت استفاده خواهیم کرد. این امر نشان میدهد که قابلیت استفاده از مفهوم اردوگاههای قدرت تنها محدود به اردوگاههای تثبتشده – مانند تجارت یا کنترل مواد مخدر – نمیشود و در عرصههایی که تحول سریعی را از سر میگذرانند و ساختارهای نهادی تثبیتیافتهای ندارند نیز میتوانند به کار بسته شود؛ مانند حکمرانی اینترنت. ما از این دو سنخ آرمانیِ اردوگاههای قدرت، برای شناسایی ثبات، تداوم و دگرگونیهای تدریجی حوزۀ سیاستیای استفاده میکنیم که به نظر بسیار پویا و ناپایدار میرسد. استدلال ما این است که در پس پویاییهای سطح، مقاصد اجتماعی بنیادین، ترجیحات نهادی و هنجارها در طول زمان نسبتاً پایدار میمانند و در امتداد یک خط کشمکش میان دو اردوگاه قدرت سامان مییابند؛ به طوری که اردوگاه لیبرال، مسلط است و طی زمان تحول مییابد در حالی که اردوگاه حاکمیتطلب رقیبی در حال رشد است.
برای تحلیل این دو اردوگاه، دو جنبهای را مورد توجه قرار خواهیم داد که میان این دو اردوگاه، دربارهشان تفاوت آشکاری وجود دارد و کشمکش به چشمگیرترین نحو در جریان است. در زمینۀ نهادها، «چندجانبهگرایی مناقشهآمیز» را بررسی خواهیم کرد و راهبردهای حکومتها را از این حیث ارزیابی خواهیم کرد که آیا در تلاش برای «تغییر نظام مدیریتی»[12] (برای مثال، انتقال یک مسأله از یک مجمع چندجانبه به یک نهاد بیندولتی موجود) یا «ایجاد نظام مدیریتی رقیب» (برای مثال، ایجاد یک نهاد بیندولتی جدید)[13] هستند یا خیر. هواداران اردوگاه لیبرال، مجامع خصوصی یا چندجانبه را ترجیح میدهند. آنان فینفسه با نهادهای رسمی مخالف نیستند و در برخی موارد از آنها حمایت میکنند؛ بهویژه برای رسیدگی به قدرتهای اساسی حاکمیتی مانند تأمین امنیت و کنترل جرائم. هواداران اردوگاه لیبرال، برای رسیدگی به این مسائل سازمانهای غربی از قبیل شورای اروپا را ترجیح میدهند. حاکمیتطلبان، خواهان یک سازوکار نهادی متفاوت هستند که تحت سلطۀ حکومتها و شرکتهای بزرگ و قدرتمند غربی نباشد و برای دولتهای مستقل[14] و نمایندگی برابر اولویت قائل باشد. هواداران این اردوگاه برای دستیابی به این هدف از تغییر نظام مدیریتی و ایجاد نظام مدیریتی رقیب استفاده میکنند. جایگاه نهادی مرجح آنان، سازمان ملل متحد یا سازمانهای تخصصی آن – از قبیل اتحادیۀ بینالمللی ارتباطات راه دور (ITU) – است.
در موضوع هنجارها (که بهعنوان استاندارد مشترک در زمینۀ رفتار مناسب بازیگران برخوردار از هویت مشخص تعریف میشود)[15]، کشمکش بین هواداران دو اردوگاه بر سر هنجارهای مشخص برای حکمرانی در خصوص مسائل اساسی یکسان را تحلیل و بررسی خواهیم کرد. مسائلی از این دست که آیا آنان ترجیح میدهند حقوق بشر و آزادی بیان را تقویت کنند یا بر هنجارهای امنیت اطلاعات یا قوانین کیفری تأکید دارند؟ همانطور که در حکمرانی اینترنت معمول است، این تقابلهای هنجارین اغلب بیش از آنکه حول قوانین الزامآور باشد، دربرگیرندۀ اصول کلی و هنجارهای اجتماعیاند. این تقابلها معمولاً (امّا نه همیشه) در مجامع سیاسی و مشورتی رخ میدهند؛ نه در نهادهای مرتبط با قانونگذاری رسمی و قضاوت. حامیان اردوگاه لیبرال بر حقوق بشر، آزادی بیان و محدودبودن کنترل دولت تأکید دارند. در حالیکه رقبای حاکمیتطلبشان، محتوای ارتباطات مبتنیبراینترنت را تهدیدی علیه ارزشها و ثبات داخلی بهشمار میآورند که بیش از آنکه نیازمند تشویق باشد، باید کنترل شود. حاکمیتطلبان درراستای بهرسمیت شناختهشدن و مشروعیتیافتن کنترل دولت بر اینترنت میکوشند. در جدول 1، خلاصهای از این تفاوتها ارائه شده است.
جدول . اردوگاههای قدرت در حکمرانی اینترنت.
کشمکش بر سر | اردوگاه لیبرال | اردوگاه حاکمیتطلب |
نهادها | خصوصی یا چندجانبهوضع موجود نهادینهادهای غربیتبادلنظر فراگیر مبتنیبراجماع | چنددولتیتغییر نهادیسازمان ملل یا نهادهای غیرغربیحق وتوی حکومت، یک کشور / یک رأی |
هنجارها | حقوق بشر فردیآزادی بیانجریان آزاد اطلاعاتارزشهای جهانشمولاینترنت جهانی و یکپارچه | حقوق حکومتهاامنیت اطلاعاتتمامیت ارضی، ثبات داخلیحاکمیت ملیبخشهای ملی اینترنت |
در راستای دنبالکردن سیر تحولات در طول زمان و تحلیل کمابیش مفصلِ کشمکشهای مرتبط با هنجارها و نهادها، چهار مطالعۀ موردی را به دست خواهیم داد: کشمکش در اجلاس جهانی جامعۀ اطلاعاتی (WSIS) و دستورکار تونس[16] طی سالهای 2003 تا 2005، درگیری بر سر جزئیات بهظاهر فنی در کنفرانس جهانی ارتباطات راه دور بینالمللی (WCIT-12) در سال 2012، بحثهای پنجمین جلسۀ گروه کارشناسان دولتی سازمان ملل در زمینۀ تحولات حوزۀ اطلاعات و ارتباطات راه دور در موضوع امنیت بینالملل (UNGGE) در سال 2017 و مناقشات بر سر جرایم سایبری و اجرای قانون در فضای آنلاین در چارچوب کنوانسیون بوداپست شورای اروپا از سال 2017 تاکنون. دلیل برگزیدن این چهار کشمکش، این است که در این لحظاتِ اوج کشمکش و مباحثۀ شدید، کشمکشها بر سر هنجارها فعال شدهاند و پیشنهادها برای نهادهای رقابتی به میان آمدهاند. این نمونهها، همچنانکه گسترۀ وسیعی از بازیگران، حوزههای مسألهای و زمان را پوشش میدهند، دگرگونیها، جابهجاییها و شکافهای بزرگ میان اردوگاههای قدرت را بهنمایش میگذارند. این کشمکشها در مجامع مختلفی رخ دادهاند (یک کنفرانس بزرگ سازمان ملل، یک کنفرانس فنی بینالمللی، یک گروه کارشناسی سازمان ملل و یک نهاد بیندولتیِ اروپایی)، موضوعات بنیادین بسیار متفاوتی را پوشش میدهند (اصول کلی حکمرانی اینترنت، هنجارهای فنی، نقش حقوق بینالملل و مسائل امنیتی) و بیش از 15 سال را دربرمیگیرند. نشاندادن اینکه در موارد بسیار متفاوت و طی یک دورۀ زمانی طولانی، الگوی ثابتی از تعارض وجود دارد، تعمیمپذیری نتایج را تقویت میکند.
در ادامه، کشمکشِ مطرحشده را بهنحوی عمیقتر و در قالبی ساختارمند تحلیل خواهیم کرد. نشان خواهیم داد که هرچند بهموازات تحول این کشمکشها موضع برخی حکومتها تغییر کردهاست و ماهیت منازعات دگرگون شده است، با این حال ساختار کلی دو اردوگاه قدرت رقیب، حتی در حیطههای موضوعی متفاوت، ثابت مانده است. در چهار بخش بعدی، محتوای اساسی و بستر هریک از چهار نمونه را بهطور خلاصه توصیف خواهیم کرد، مهمترین کشمکشها بر سر نهادها و بر سر هنجارها را شناسایی میکنیم و نتایج را تحلیل مینماییم. خلاصهای از یافتههایمان در جدول 2 ارائه شده است. بهرغم مجموعهای از چالشهای شدید، هنوز چندپارگی اندکی در حکمرانی اینترنت به چشم میخورد و نظم موجود همچنان برقرار است.
[1] multistakeholder governance
[2] Intergovernmentalism
[3] Celeste, Edoardo. 2019. “Digital Constitutionalism: A New Systematic Theorisation.” International Review of Law, Computers & Technology 33(1):76–99; Fischer-Lescano, Andreas. 2016. “Struggles for a Global Internet Constitution: Protecting Global Communication Structures against Surveillance Measures.” Global Constitutionalism 5 (2):145–72; Pernice, Ingolf. 2018. “Global Cybersecurity Governance: A Constitutionalist Analysis.” Global Constitutionalism 7(1):112–41.
[4] Finnemore, Martha and Duncan B. Hollis. 2016. “Constructing Norms for Global Cybersecurity.” American Journal of International Law 110(3):425–79.
[5] Drezner, Daniel W. 2007. All Politics Is Global: Explaining International Regulatory Regimes. Princeton, NJ: Princeton University Press.
[6] WSIS. 2005. WSIS-05/TUNIS/DOC/6(Rev. 1)-E Tunis Agenda for the Information Society. Tunis: World Summit on the Information Society, at: WSIS: Tunis Agenda for the Information Society (itu.int).
[7] DeNardis, Laura. 2014. The Global War for Internet Governance. New Haven, CT: Yale University Press; Hofmann, Jeanette, Christian Katzenbach and Kirsten Gollatz. 2016. “Between Coordination and Regulation: Finding the Governance in Internet Governance.” New Media & Society 1406–23.
[8] Zürn, Michael. 2018. A Theory of Global Governance: Authority, Legitimacy, and Contestation. Oxford: Oxford University Press.
[9] Deibert, Ronald J. and Masashi Crete-Nishihata. 2012. “Global Governance and the Spread of Cyberspace Controls.” Global Governance 18(3):339–61; Maurer, Tim and Robert Morgus. 2014. “Tipping the Scale: An Analysis of Global Swing States in the Internet Governance Debate.” Internet Governance Paper Series 7; Nye, Joseph S. 2014. “The Regime Complex for Managing Global Cyber Activities.” Global Commission on Internet Governance Paper Series 1.
[10] Kreuder-Sonnen, Christian and Michael Zürn. 2020. “After Fragmentation: Norm Collisions, Interface Conflicts, and Conflict Management.” Global Constitutionalism 9(2):241–67.
[11] Farrell, Henry and Abraham L. Newman. 2019. Of Privacy and Power: The Transatlantic Struggle over Freedom and Security. Princeton, NJ: Princeton University Press.
[12] regime shifting
[13] Morse, Julia C. and Robert O. Keohane. 2014. “Contested Multilateralism.” Review of International Organizations 9(4):385–412.
[14] Sovereign state، حکومتی با قلمرو مشخص که ادارۀ دولت خود را در دست دارد و تابع یا وابستۀ قدرت دیگری نیست. (م)
[15] Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4):887–917.
[16] Tunis Agenda
[1] Danielle Flonk
[2] Markus Jachtenfuchs
[3] Anke S. Obendiek