مدخل‌هایی به حکمرانی
امیرحسین بازوبندی
چرخه سیاستی مراحل تشکیل‌دهنده یک سیاست خاص را در بر می‌گیرد. استفاده از عنوان چرخه یا cycle بدین جهت است که مرحله نهایی لزوما پایان کار نیست، و ممکن است یک فرایند سیاستگذاری جدید و بهتر از مرحله نهایی سیاستگذاری قبلی آغاز شود. نظریه‌پردازان سه ویژگی برای چرخه سیاستی برشمرده‌اند:
- چرخه‌ای بودن یا پیوسته بودن
- تقدم و تاخر زمانی بین مراحل به این معنی که اول باید مرحله الف اتفاق بیفتد و آنگاه مرحله ب. مراحل دارای ترتیب و توالی زمانی‌اند.
- چرخه‌های سیاست گذاری، فرکتالی‌اند به این معنی که هر مرحله قابل تقسیم به زیرمرحله‌هایی است که می‌تواند کل مرحله را بازنمایی کند.
مکاتب مختلف فکری چرخه سیاستی را به مراحل مختلفی تقسیم می‌کنند. اجماع کلی بر این مراحل است:
- انتخاب مساله
- صورت‌بندی مساله و تصمیم‌گیری،
- اجرا،
- ارزیابی،
- اتمام یا اجرای دوباره.
الف) انتخاب مساله: این مرحله خود یک فرایند است که در آن، مسائل مختلف غربال می‌شوند و مساله‌ای که باید حل شود، انتخاب می‌گردد. به دلیل محدودیت در منابع و زمان، این مرحله بسیار مهم است. مساله منتخب می‌تواند بسیار عمومی و بزرگ باشد به گونه‌ای که باید فورا حل شود یا ممکن است مسائل کوچک سازمانی باشد. در فرایند انتخاب مساله، سیاست‌گذار باید بین نظرات زیرمجموعه خود، خواسته‌های گروه‌‌های ذی‌نفع خاص و دیدگاه‌های شخصی‌اش، نوعی تعادل و توازن برقرار کند. این مرحله عام‌ترین مرحله یک چرخه سیاستی است.
ب) صورت‌بندی مساله و تصمیم‌گیری: بعد از مشخص شدن مساله، بازیگران دخیل باید روش موثری بیابند تا مشکلات منتخب را حل کنند. این مرحله عبارت است از صورت‌بندی سیاست. راه‌های زیادی برای تدوین یک سیاست خوب وجود دارد و باید موثرترین و قابل قبول‌ترین راه انتخاب شود. نوعا در تدوین سیاست، باید بین صداهای مختلف ذی‌نفع که در عرصه عمومی حضور دارند، توازن و تعادل ایجاد کرد.
ج) اجرا: اجرای سیاستگذاری یک امر اجرایی و عملیاتی است و شاید در بخش‌هایی از آن مشارکت مردم ضرورت داشته باشد و قطعا دارد، اما بیشتر آن توسط سازمان‌های دولتی و از طریق آنها انجام می‌گیرد و لازمه پیش‌برد آن نوعی اقتدار و اتوریته است. از این رو گفته می‌شود که اجرای یک سیاست امری کمتر همگانی است. اما نکته مهم این است که در مرحله تدوین یک سیاست مشخص منافع، چالش‌ها و صداهای همه گروه‌ها ذی نفع و مردم شنیده شود و لحاظ شود. در مرحله تدوین یک سیاست است که باید به امر عمومی بسیار توجه کرد. در این صورت سیاست در اجرا و عمل با چالش‌های کمتری مواجه می‌شود. از این رو می‌توان گفت تدوین یک سیاست مرحله‌ای است که امر عمومی در آن بیشتر لحاظ شده و در اجرا کمتر. معمولا مرحله اجرا سخت‌ترین مرحله چرخه سیاستی محسوب می‌شود.
د) ارزیابی: مرحله بعدی ارزیابی سیاست است که معمولا نادیده گرفته می‌شود. متن سیاستی خوب، آن متنی است که دربردارنده معیارها و روش ارزیابی نیز باشد. حتی در حالت ایده‌آل، ارزیابی باید توسط افرادی انجام شود که درگیر نوشتن یا اجرای متن سیاستی نبوده‌اند. پرسش اصلی این است: آیا اجرای سیاست به خوبی انجام شده؟ آیا سیاست به اهداف از پیش تعیین شده رسیده است؟
ه) اتمام یا اجرای دوباره: پس از ارزیابی، سیاست‌هایی که موفق نبوده‌اند، باید متوقف شوند و سیاست‌های موثر مورد ارزیابی و پرسش مجدد قرار بگیرند. ارزیابی مجدد یک سیاست روشن می‌کند که آیا می‌توان آن را بهتر کرد یا نه. سوال‌هایی از این قبیل برای ارزیابی مجدد مناسب‌اند: آیا سازمان‌های مجری خردمندانه از منابع خود استفاده می‌کنند؟ آیا به منابع بیشتر یا کمتری از وضعیت فعلی نیاز دارند؟ پاسخ به این دست سوالات به نوشتن یک راهنمای عمل جدید کمک می‌کند. سپس چرخه سیاستی مجددا تکرار می‌شود.
با این همه، ایده چرخه سیاستی مورد نقد بنیادین اندیشمندان علوم اجتماعی و سیاستگذاری قرار گرفته است. برای مثال، عالمان علوم اجتماعی که دغدغه بسط یک رویکرد علمی‌تر به سیاستگذاری را دارند، بر این باورند که رویکرد چرخه سیاستی فاقد اعتبار علمی است. دلیل متخصصان این است که در مقام نظر، چرخه سیاستی نمی‌تواند مفاهیم دخیل در سیاستگذاری را تبیین کند. به این معنی که نمی‌توان مفاهیم دخیل را به صورت آزمایشی و تجربی بررسی و ارزیابی کرد. ایده جایگزین این منتقدان، سیاست گذاری مبتنی بر شواهد است. رویکرد اخیر مستلزم بازسازی رابطه بین بخش‌های چرخه سیاستی است. سیاست گذاری مبتنی بر شواهد، نوعی سیاستگذاری است که نقائص چرخه سیاستی را ندارد و در آن، مفاهیم همه از شواهد تجربی و آزمایشی گرفته شده است.
نقدهای دیگری از سوی برخی دانشمندان علوم اجتماعی به این ایده وارد شده است. یک نقد مهم این است که این چرخه باعث می‌شود یک چارچوب سخت به سیاست‌گذار تحمیل شود و برخی ابعاد مهم سیاستگذاری که در این چارچوب نیامده، مغفول واقع شوند. این دسته‌بندی اشکال دیگری هم دارد و آن گنجاندن مراحل سیاستگذاری در دسته‌های خاصی است که شاید درست و دقیق نباشد و نتوان مراحل سیاست گذاری را در این دسته‌ها جای داد.
برخی نقدها اشاره به این دارد که چرخه سیاستی باعث غلبه رویکرد تکنوکراتیک و مدیریتی بر رویکرد دموکراتیک می‌گردد. یعنی تصمیم‌هایی که باید بیشتر به صورت سیاسی در معنای دقیق آن و با مشارکت مردم گرفته شود، در چرخه سیاستی به صورت بروکراتیک و بدون مشارکت مردم گرفته می‌شود. این روند آسیب‌زا است و باعث حذف مردم از چرخه حکمرانی می‌گردد.
مدافعان ایده چرخه سیاستی در برابر این نقدها دست به بازسازی این ایده زده‌اند. آنها این ایده را ذات‌گرا نمی‌دانند بلکه آن را مجموعه همبسته‌ای از مفاهیم عملی و منعطف می‌دانند که به سیاست‌گذار در اتخاذ و اجرای یک سیاست خوب کمک می‌کند. در این نگاه، ایده چرخه سیاستی چارچوبی جهت تامل درباره سیاست‌ها در قالب مرحله‌ای می‌دهد. سیاستگذاری امری پیچیده است و مزیت چرخه سیاستی این است که با ایجاد فهم مرحله‌ای از سیاستگذاری، فهم آن را آسان می‌کند. مرحله‌ای بودن این ایده به این معنی نیست که مراحل سیاستگذاری صرفا در همین مراحل خلاصه شده، بلکه هدف درک ماهیت مرحله‌ای سیاستگذاری هست. این ایده نه تنها برای سیاست‌گذاران کاربردی است، بلکه برای کنشگران نیز نقشه راهی فراهم می‌کند که در دنیای پیچیده سیاستگذاری می‌توانند راه خود را بیابند. هم چنین مجموعه‌ای از مفاهیم را فراهم می‌کند که سبب فهم سیستمی و نظام‌مند یک سیاست می‌شود.
در ایده چرخه سیاستی پس از اینکه یک سیاست اجرا می‌شود، ارزیابی و استخراج نقاط قوت و ضعف آن، نقطه شروعی است برای اجرای دوباره و کم نقص‌تر آن سیاست. این نکته در عین ساده بودن در سیاست‌های کشور ما مورد توجه قرار نگرفته و سیاست‌ها با همان نقائص پیشین تکرار می‌شوند.
