مدخل‌هایی به حکمرانی
یاسر خوشنویس
سلسله‌مراتب‌ها یکی از اشکال اصلی حکمرانی به شمار می‌روند. سلسله‌مراتب معادلی برای واژه hierarchy است. این اصطلاح از دو واژه یونانی hieros و archein گرفته شده است. این دو واژه به ترتیب به معنای «مقدس» و «حکومت کردن اند. بدین ترتیب، hierarchy به صورت تحت‌اللفظی بیانگر نوعی حکمرانی مقدس است. در قرون مسیحی آغازین، از این اصطلاح برای اشاره به سلسله‌مراتب فرشتگان استفاده می‌شد و سپس، این واژه برای اشاره به ساختار کلیسای مسیحی به کار رفت. hierarchy سازمان عمودیِ کلیسای کاتولیک را توصیف می‌کرد که هم جنبه‌ای الوهی و هم جنبه‌ای دنیوی داشت. بدین معنا که خداوند در راس سلسله‌مراتب قرار می‌گرفت، سپس مسیح (ع)، پاپ، کاردینال‌ها، اسقف‌ها، کششیان محلی و نهایتاً عموم مومنان را در خود جای می‌داد.
طی دوره روشنگری و پس از آن، معنای hierarchy از نظر محتوایی تغییر یافت. این اصطلاح بار معنایی مقدس و مسیحی خود را از دست داد، اما قالب ساختاری خود را حفظ کرد. امروزه این اصطلاح برای اشاره به سازمان‌هایی به کار می‌رود که در آنها، افراد در ساختاری عمودی و چندلایه سازمان یافته‌اند و همراه با یکدیگر، کارکرد یا کارکردهایی را محقق می‌کنند. وظایف مختلفی در هر یک از سطوح این ساختار انجام می‌گیرد. قدرت و اختیار به صورت بالا به پایین در سلسله‌مراتب اعمال می‌شود به این معنا که افرادی که در لایه‌های بالاتر قرار دارند، قادرند دستورالعمل‌هایی را برای لایه‌های پایین‌تر تنظیم و انجام وظایف را بر اساس این دستورالعمل‌ها به لایه‌های پایین‌تر محول کنند. افرادی که در لایه‌های پایین سازمان فعالیت می‌کنند، اگر چه ممکن است سطحی از آزادی عمل را در انجام این وظایف داشته باشند، اما به سطوح بالاتر پاسخگو هستند.
می‌توان سلسه‌مراتب را به شکل استعاری به صورت یک هرم یا نردبان در نظر گرفت. سطوح بالاتر هرم یا پله‌های بالاتر نردبان نشانگر لایه‌های برتر سازمان‌اند و نهایتا، حاکم، رئیس یا مدیر در راس هرم یا نردبان قرار می‌گیرد. هر سطح یا پله نسبت به سطح یا پله پایین تر خود تسلط و برتری دارد و می‌تواند بر آن اِعمال قدرت کند.
دیوانسالاری‌های دولتی نمونه اعلای سلسله‌مراتب در مباحثات مربوط به حکمرانی به شمار می‌روند. وزارتخانه‌ها و ادارات دولتی مسئول اجرای سیاست‌های حکومتی در حوزه فعالیت خود هستند. در راس هر یک از این وزارتخانه‌ها و ادارات، وزیر یا رئیسی وجود دارد که به صورت رسمی در قبال فعالیت کل سازمان پاسخگو است. سازمان به لایه‌هایی تقسیم شده که طبق استعاره هرم یا نردبان، مطابق با دستورالعمل‌ها و تصمیمات لایه‌های بالاتر عمل می‌کند. معمولاً پایین تر لایه سازمان ارتباط مستقیمی با عموم جامعه در مقام ارباب رجوع دارد. می‌توان این ساختار را با نظام کلیسایی که واژه سلسله‌مراتب در قرون میانه برای آن به کار می‌رفت، مقایسه کرد.
ماکس وبر یکی از شناخته‌شده‌ترین تحلیل‌ها را درباره سلسله‌مراتب دولتی در ابتدای قرن بیستم ارائه کرد. او شکل‌گیری دیوانسالاری مدرن را یک پدیده تاریخی متمایز می‌دانست که طی آن، جوامع اروپایی به شدت و به شکلی بی‌سابقه پیچیده و عقلانی شدند. دیوانسالاری‌ها نوعی عقلانیت علمی را در حوزه حکمرانی متجسم ساختند به این شکل که نوعی اقتدار مرکزی را از طریق زنجیره‌ای از دستوردهی و کنترل در لایه‌های مختلف سازمانی که به دقت ساختاربندی شده، اعمال می‌کنند. این اقتدار مرکزی خاستگاه قدرتی برتر است و وظایف خاصی را به زیردستان تفویض می‌کند. به نظر وبر، این تحول واکنشی به تخصصی شدن جوامع اروپایی بود؛ همچنانکه مشاغل و تخصص‌ها متمایز می‌شدند، هر اداره یا وزارتخانه دولتی مسئولیت یک حوزه از وظایف و کارکردها را در دولت‌های مدرن به عهده گرفت.
در مباحثات حکمرانی در نیمه دوم قرن بیستم، سلسله‌مراتب‌ها در مقابل بازارها و شبکه‌ها مد نظر قرار گرفته‌اند. جنگ سرد میان بلوک غرب و شرق تقابل میان سلسله‌مراتب‌ها در کشورهای کمونیستی از یک سو و بازارها در کشورهای سرمایه داری از سوی دیگر را تشدید کرد. برنامه ریزی دولتی، کنترل گسترده و سلسله‌مراتب‌ها نقطه مقابل بازارها، سرمایه‌داری و فردگرایی دانسته می‌شدند. با این حال روشن است که تقابل به این شدت و حدت نیست؛ تقریبا در تمامی کشورها، سلسله‌مراتب‌ها و بازارها همزمان وجود دارند و کارکردهای کمابیش متفاوتی را انجام می‌دهند و همچنین، دولت‌ها در کشورهای بلوک غرب نیز بر اساس سلسله‌مراتب‌ها عمل می‌کردند و می‌کنند. با این حال، پس از سقوط بلوک شرق، پدید آمدن بحران برای اندیشه‌های سوسیالیستی و غلبه نسبی نولیبرالیسم، این تصور رواج یافت که بازارها می‌توانند دست کم تا حدی جایگزین سلسله‌مراتب‌ها شوند. روندها و جنبش‌هایی تحت عناوین «مدیریت عمومی جدید»، «حکمرانی جدید» و «حکمرانی خوب» نسبت به نقش مسلط سلسله‌مراتب‌ها ابراز تردید می‌کردند و معتقد بودند که بازارها (و در ادامه، شبکه‌ها) بهتر می‌توانند خدمات مربوط به حوزه عمومی را فراهم آورند و حتی در سیاست‌گذاری و تنظیم مقررات مشارکت کنند.
با این حال و به رغم گفتگوهای بسیار درباره حکمرانی جدید و نقش بازارها و شبکه‌ها در آن، هنوز هم نقش غالب در حوزه عمومی و حکمرانی بر عهده سلسله‌مراتب‌هاست و بازارها و شبکه‌های نقشی فرعی در حکمرانی دارند یا ذیل سلسله‌مراتب‌ها عمل می‌کنند. برخی متخصصان علوم اجتماعی معتقدند که دوام سلسله‌مراتب‌ها به این دلیل است که این سازوکارها مزایای عملی و دموکراتیک مهمی دارند. از حیث عملی، سلسله‌مراتب‌ها خصوصاً در پرداختن به وظایفی که نیاز به تکرار در اجرا دارند، عواقب آنها کاملاً قطعی نیست و به دانش و مهارت تخصصی نیاز دارند، مناسب‌اند. اگر چه سلسله‌مراتب‌ها نسبت به شبکه‌ها و بازارها کمتر انعطاف‌پذیرند، اما همین صلبیتِ نسبی به آنها امکان می‌دهد که در سطح بالایی از قابلیت اطمینان و قطعیت عمل کنند. از حیث دموکراتیک، سلسله‌مراتب‌ها پاسخگویی را امکان‌پذیر می‌کنند. از آن جا که زنجیره دستوردهی و کنترل و نیز تقسیم وظایف در این ساختارها واضح است، کاملا مشخص است که چه کسی را باید در چه زمینه‌ای مسئول دانست. از سویی، هر عضو سازمان نسبت به لایه بالاتر خود پاسخگوست و از سوی دیگر، وزیر یا رئیس اداره در نهایت در مورد عملکرد کل سازمان به مجلس یا نزد افکار عمومی پاسخگو خواهد بود. شفافیت و توزیع مسئولیت همچنین می‌تواند از گسترش فساد جلوگیری و منافع عمومی را حفظ کند.
در نقطه مقابل، برخی دیگر از متخصصان علوم اجتماعی استدلال می‌کنند که سلسله‌مراتب‌ها نقاط ضعف مهمی دارند و به اندازه کافی اثربخش نیستند. خصوصاً هنگامی که لایه‌بندی در این ساختارها حالت افراطی پیدا می‌کند، با نوعی کاغذبازی مداوم مواجه می‌شویم و علاوه بر این، در صورت بروز مشکل یا محقق نشدن کارکرد مورد انتظار، افراد مختلف بار مسئولیت را روی دوش دیگران می‌اندازند. بدین ترتیب، لایه‌بندیِ افراطی پاسخگویی و تحقق اهداف را با مشکل مواجه می‌کند. همچنین، هنگامی که افراد در لایه‌های پایین فاصله زیادی میان خود و سطوح عالی سازمان حس می‌کنند، احتمال اینکه دستورالعمل‌ها و قواعد را به دقت اجرا کنند، کاهش می‌یابد. چنین حالتی خصوصاً در پایین ترین لایه که ارتباط نزدیک و مستقیمی با عموم جامعه در مقام ارباب رجوع دارد، می‌تواند حسی از پاسخگو نبودن و عدم کارآمدی را پدید آورد. به همین دلیل است که مدافعانِ رویکردهای حکمرانی جدید خواهان گسترش بهره‌گیری از سازوکارهای جایگزین برای حکمرانی یعنی شبکه‌ها و بازارها هستند.
