مدخل‌هایی به حکمرانی
آقای یاسر خوشنویس
اصطلاح «حکمرانی خوب» به مجموعه‌ای از آرمان‌ها در زمینه سیاست‌گذاری، تنظیم مقررات و رویه‌ها و اجرای سیاست‌ها اشاره دارد که به حوزه‌هایی چون مشارکت اجتماعی بیشتر، پاسخگویی بهتر، تقویت حکومت قانون و حمایت از حقوق بشر می‌پردازند. این اصطلاح در دهه 1980 و پس از جنبش «مدیریت عمومی جدید» در اروپا و آمریکای شمالی که سعی داشت فرایندهای فراهم کردن خدمات بخش عمومی را بهبود بخشد، مطرح شد.
بانک جهانی این مفهوم را در سال 1992 به عنوان بخشی از شرایط وام‌دهی خود به کشورهای در حال توسعه در نظر گرفت. در این رویکرد، تغییرات در شیوه‌های حکمرانی عمدتاً حول اقداماتی چون بازاری‌سازی و خصوصی‌سازی مطرح می‌شد. صندوق بین‌المللی پول و سازمان‌ملل نیز از این رویکرد در کمک‌های خود به کشورهای در حال توسعه پیروی کردند. با این حال، «خوب» توسط هر یک از این سازمان‌ها به شیوه‌های متفاوتی تعریف و پیگیری می‌شد.
به طور کلی، دو رویکرد اصلی را می‌توان در تعریف‌ها و تلقی‌های متنوع از حکمرانی خوب تشخیص داد. برخی تعریف‌ها بر اصلاحات اقتصادی نولیبرال و مدیریت بهتر منابع در جامعه تمرکز می‌کنند و رویکردی اقتصادی-مدیریتی دارند. دسته دیگری از تلقی‌ها بر اصلاحات مربوط به ساختار سیاسی و اجتماعی متمرکزاند. آن چه این تعریف‌های متفاوت در آن اشتراک دارند بهبود روابط میان دولت و جامعه است، به نحوی که بازیگران سیاسی در سطوح مختلف مسئولیت‌پذیرتر و پاسخگوتر گردند و همکاری بیشتری با هم داشته باشند. علاوه بر این، تلاشی برای محدودسازی اقتدار سیاسیِ سنتی در برخی حوزه‌ها مانند اقتصاد، فراهم کردن خدمات عمومی و رویه‌های سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری تقریبا در تمامی تعریف‌ها و تلقی‌ها دیده می‌شود.
همچنان که اشاره شد، خاستگاه‌های ایده حکمرانی خوب بیشتر به رشد اقتصادی باز می‌گردد. نهادهای حمایت کننده از کشورهای در حال توسعه باور داشتند که توسعه به موضوعات مربوط به حکمرانی وابسته است. هدف حکمرانی خوب نهایتاً توسعه است و در مقابل آن، حکمرانی «بد» در قالب اموری چون فساد، هدر دادن منابع، ناتوانی و عدم پاسخگویی توصیف می‌شود که مانع از توسعه اقتصادی می‌شوند و فقر را گسترش می‌دهند.
در دهه 1990، بانک جهانی حکمرانی خوب را راهبردی برای توسعه و مبنایی برای تصمیم‌گیری درباره کمک‌ها و سرمایه‌گذاری‌های خود می‌دانست. لیبرالیسم اقتصادی که در این بانک غلبه داشت، خواهان ایجاد یا تقویت نهادهای سیاسی لیبرال دموکرات، بازارهای آزاد، تجارت آزاد و کاهش حجم بخش عمومی بود. در تلاشی دیگر برای مفهوم‌پردازی درباره حکمرانی خوب، سازمان توسعه ملل متحد تعریفی را از حکمرانی خوب ارائه داد که کمتر بر لیبرالیسم اقتصادی و بیشتر بر شرایط سیاسی-اجتماعی متمرکز است. آرمان‌های مد نظر این سازمان هشت مورد را به ترتیب زیر در بر می‌گیرد:
- مشارکت برابر در تصمیم‌گیری‌ها
- واکنش نشان دادن به ذینفعان
- تلاش برای تضمین وفاق گسترده در جامعه
- پاسخگویی به ذینفعان
- شفافیت در تصمیم‌گیری
- حکومت قانون
- استفاده بهره‌ور از منابع
- تضمین حقوق ذینفعان
از نظر تاریخی، رویکرد اقتصادی نولیبرال به تدریج جای خود را به رویکردهایی داد که بر موضوعاتی چون بهبود نهادها، شیوه‌های توزیع اطلاعات، شیوه‌های فراهم کردن خیر عمومی و فرایندهای اجرای سیاست‌ها تمرکز داشتند. بدین ترتیب، ظرفیت‌سازی در سطح دولت و افزایش سرمایه اجتماعی به تدریج اهمیت بیشتری در حکمرانی خوب پیدا کردند.
منتقدان رویکرد حکمرانی خوب به این نکته مهم اشاره می‌کنند که این رویکرد ممکن است با شرایط کشورهای در حال توسعه تناسب نداشته باشد. پیشفرض رویکرد مذکور آن است که دولت‌ها بیش از حد قوی و بیش از حد فعال‌اند و در نتیجه، باید آن‌ها را با افزایش مشارکت اجتماعی و تقویت نقش بازارها و شبکه‌ها محدود ساخت. اما کشورهای در حال توسعه مشکلی کاملاً متفاوت دارند: دولت‌ها در این کشورها ضعیف و ناتوان‌اند و نمی‌توانند خیر عمومی را به شکل کارآمد فراهم کنند.
برای درک این پیچیدگی، مناسب است که میان «دامنه» فعالیت‌های دولت و «قوت» دولت تمایز قائل شویم. دامنه به مجموعه فعالیت‌هایی اشاره دارد که یک دولت انجام می‌دهد و مقصود از قوت، میزان کارآمدی دولت در انجام این فعالیت‌ها است. اصلاحات در بخش عموم سعی دارند دامنه فعالیت‌های دولت را محدود کنند و بخش‌هایی از آن را به شبکه‌ها و بازارها بسپارند، اما مشکل اصلی در کشورهای در حال توسعه عدم قدرت دولت‌هاست. در نتیجه، اصلاحات مذکور در حالی که ممکن است در کشورهای توسعه‌یافته مفید باشد، در موارد متعددی با وضعیت کشورهای در حال توسعه هم‌خوانی ندارد. بسیاری از این کشورها هنوز به تاسیس یا تقویت نهادهای دیوان‌سالارانه با ظرفیت پاسخگویی، بی‌طرفی اداری و قواعد حاکم شفاف نیاز دارند.
بحث مهم دیگری در این زمینه برقرار کردن تعادل میان خواسته‌ها یا آرمان‌هایی است که در حکمرانی خوب مطرح می‌شوند. همچنان که دیده شد، این آرمان‌ها موضوعات متنوعی را در بر می‌گیرند و گاه ممکن است اختلافاتی درباره اهمیت نسبی آن‌ها پدید آید. خصوصاً گاه تعارض‌هایی میان انگیزه‌ها و رویکردهای اقتصادی که رشد و توسعه اقتصادی را مد نظر قرار می‌دهند و انگیزه‌ها و رویکردهای اجتماعی که بر اموری چون شفافیت و پاسخگویی و فراگیری اجتماعی متمرکزند، شکل می‌گیرد. این بحث گاه در قالب اولویت یا تقدم توسعه اقتصادی در مقابل توسعه سیاسی مطرح می‌شود. تحلیلگران مختلف و همچنن نهادهای متفاوت دیدگاه‌های متفاوت و گاه متعارضی را در این خصوص دنبال می‌کنند و اهمیت نسبی متفاوتی را برای عناصر سازنده حکمرانی خوب در نظر می‌گیرند. با این حال و به رغم همه تنوع‌ها و دگرگونی‌های تاریخی، حکمرانی خوب به یکی از مباحث تثبیت‌شده در ادبیات حکمرانی در دهه‌های اخیر بدل شده و شیوه‌های سنتی حکمرانی مبتنی بر اقتدار سلسله‌مراتبی دولت را به چالش می‌کشد.
